ผาสุกชี้ ปฏิรูปภาษี แนวทางหนึ่งลดความเหลื่อมล้ำ

เมื่อวันที่ 7 มีนาคม 2562 โครงการกิจกรรมการเชื่อมโยงงานวิจัยกับภาคนโยบาย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) จัดประชุมเวที สกว. (TRF Forum) ในหัวข้อ "ปฏิรูปภาษีอย่างไร แก้ไขความเหลื่อมล้ำ" ณ ห้องดวงกมล โรงแรม เดอะ สุโกศล กรุงเทพ เพื่อนำเสนอข้อค้นพบจากงานวิจัยและนัยสำคัญในเชิงนโยบายเกี่ยวกับแนวทางการปฏิรูปภาษีที่สร้างความเป็นธรรมในการกระจายรายได้

ผศ.ดร.สุนิดา อรุณพิพัฒน์ ผู้ประสานงานโครงการกิจกรรมการเชื่อมโยงงานวิจัยกับภาคนโยบาย (ฝ่ายนิติบัญญัติ) สกว. กล่าวถึงที่มาของการจัดงานครั้งนี้ว่า ประเทศไทยประสบความเหลื่อมล้ำอย่างต่อเนื่องเป็นระยะเวลานาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเหลื่อมล้ำทางรายได้ ระบบการจัดเก็บภาษีเงินได้ของไทยในปัจจุบันมีความไม่เป็นธรรมสูง และยังมีจุดอ่อนหลายเรื่อง อาทิ การจัดเก็บภาษีเงินได้ยังไม่ครอบคลุมเงินได้ทุกประเภท แม้จะประสบความสำเร็จในการจัดเก็บภาษีเงินได้ประเภทเงินเดือนประจำ แต่การจัดเก็บภาษีเงินได้ที่เกิดจากทรัพย์สินและการทำธุรกิจของบุคคลธรรมดายังเก็บได้ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น นอกจากความเหลื่อมล้ำในรายได้แล้ว สังคมไทยยังมีความเหลื่อมล้ำในแง่ของการถือครองทรัพย์สินอีกด้วย ทั้งนี้ที่ผ่านมา สกว. ตระหนักถึงความสำคัญของการสร้างความเป็นธรรมในสังคมทั้งในมิติทางเศรษฐกิจและสังคม จึงได้สนับสนุนทุนสำหรับโครงการวิจัยการปฏิรูปภาษีเพื่อส่งเสริมให้เกิดการกระจายรายได้ที่เป็นธรรมและลดปัญหาความเหลื่อมล้ำในประเทศไทย 2 โครงการ คือ

1) โครงการวิจัยเรื่อง “แนวทางการปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและวิเคราะห์การกระจายรายได้ของผู้มีเงินได้พึงประเมิน” และ 2) โครงการ “สู่สังคมไทยเสมอหน้า การศึกษาโครงสร้างความมั่งคั่งและโครงสร้างอำนาจเพื่อการปฏิรูปโดยทั้ง 2 โครงการนี้ มีข้อค้นพบและนัยเชิงนโยบายที่สำคัญหลายประการ

ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร นักวิจัยจากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เปิดเผยถึงข้อมูลสรุปภาพความเหลื่อมล้ำของไทยในปัจจุบันว่า มูลค่าทรัพย์สินของ 40 มหาเศรษฐีที่รวยที่สุดของไทย เพิ่มขึ้นเกือบ 8 เท่า ในรอบ 12 ปี ในปี 2561 มีมูลค่าคิดเป็น 32% ของจีดีพี หรือ 1 ใน 3 ของ จีดีพีของประเทศ กลุ่มคนรวย Top 1% ของประเทศ มีรายได้จากค่าเช่า เงินปันผล ดอกเบี้ย ที่คิดเป็น 50% ของรายได้ประเภทนี้ทั้งหมดของประเทศ กลุ่มเจ้าของที่ดิน ที่มีโฉนด Top 10% เป็นเจ้าของที่ดินกว่า 61% ของที่ดินที่มีโฉนดทั้งหมดของประเทศ ข้อมูลดังกล่าวสอดคล้องกับที่ เครดิตสวิส (Credit Suisse) เผยรายงานสถานการณ์ความมั่งคั่งทั่วโลก หรือ Global Wealth Report ประจำปี 2018 ไว้ว่า ครัวเรือนไทย Top 1% ถือครองทรัพย์สิน 66.9% ของทรัพย์สินรวมทั้งประเทศ ไทยจึงจัดเป็นประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำมากที่สุดในโลก แซงหน้ารัสเซีย ตุรกี อินเดีย

ในเรื่องของการเสียภาษี ปัญหาที่พบของไทย คือช่องว่างในระบบทำให้คนรวยจำนวนมากไม่ต้องเสียภาษีเงินได้หลายประเภท ทำให้รัฐมีรายรับภาษีน้อย เช่น เงินได้จากต่างประเทศถ้าไม่นำเข้ามาในปีเดียวกัน ไม่ต้องรายงาน ไม่ต้องเสียภาษี ผลกำไรส่วนต่างจากการซื้อขายหลักทรัพย์ ได้ยกเว้นภาษีเงินได้ และยังมีเงินได้ที่ไม่ถูกหักภาษี ณ ที่จ่าย เช่น ค่าเช่า เงินได้จากการทำงานส่วนตัว การทำธุรกิจครอบครัวเลี่ยงภาษีได้ เท่ากับกลุ่มคนที่มีรายได้จากทางนี้หลุดรอดจากระบบไปเลย

ที่ผ่านมาความสำเร็จของประเทศไทย คือเราเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาหรือ PIT จากมนุษย์เงินเดือนได้ครบถ้วน แต่เก็บภาษีจากรายได้ที่ไม่ใช่เงินเดือน ได้ไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย และมีช่องว่างที่ทำให้ไม่ต้องรายงานการเสียภาษี ผู้มีรายได้ถึงเกณฑ์หลุดรอดจากระบบภาษีอย่างสิ้นเชิงเป็นจำนวนมากแต่เราไม่มีข้อมูล ดังนั้นการขยายฐานภาษีจึงต้องเน้นที่กลุ่มคนรวยที่หลุดรอดจากระบบภาษีแทนที่จะมุ่งไปที่กลุ่มรายได้น้อย ตัวอย่างความไม่ธรรมที่เกิดขึ้นเมื่อเงินได้สุทธิเท่ากันแต่เสียภาษีไม่เท่ากัน อาทิเช่น นาย ก. เป็นพนักงานประจำมีรายได้รวมทั้งปี 1.2 ล้านบาท นาย ข. เป็นพนักงานประจำมีรายได้จากเงินเดือนต่อปี รวม 1 ล้านบาท ต่อปี แต่ได้ดอกเบี้ยจากธนาคารที่ฝากไว้อีก 2 แสนบาท แม้ทั้งคู่จะมีรายรับต่อปีเท่ากัน เสียภาษีในส่วน 1 ล้านบาทแรกเท่ากันแต่ นาย ก. เสียภาษีในอัตราสองแสนบาท คิดเป็นร้อยละ 25 ในขณะที่นาย ข เสียภาษี ตรงส่วนรายรับจากดอกเบี้ยเพียงร้อยละ 15 และสามารถเลือกที่จะไม่นำมารวมกับเงินอื่นๆเพื่อเสียภาษีได้ จึงแสดงให้เห็นว่าแม้ทั้ง 2 คน จะมีรายรับเท่ากันแต่เสียภาษีต่างกัน

ทั้งนี้จากงานวิจัยที่ตนศึกษามา มีข้อเสนอแนะในการปฏิรูปภาษี คือ

  1. ไม่ต้องลดภาษีสูงสุด แต่ปรับให้เป็นระบบแบบบูรณาการ เพราะปัจจุบันไทยเก็บภาษีแบบแยกส่วนที่เงินได้ต่างประเภทกัน เสียภาษีในอัตราที่ต่างกัน จึงสร้างความไม่เป็นธรรมเกิดขึ้น จึงควรปฏิรูปภาษีโดยเปลี่ยนมาเป็น เก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาแบบบูรณาการ โดยเงินได้ทุกชนิดต้องรายงานในแบบภาษีแล้วคำนวณรวมในปลายปี จ่ายในอัตราตามขั้นเงินได้ ผู้มีรายได้รวมเท่ากันไม่ว่าจากเงินประเภทใดเสียภาษีเท่ากัน โดยทุกประเภทเงินได้ต้องนำมาคำนวณรวมปลายปี ทำให้รัฐได้รายรับเพิ่มขึ้น ซึ่งการเก็บภาษีแบบนี้มีลักษณะเดียวกับกลุ่มประเทศ OECD หรือ องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนาของประเทศกลุ่มยุโรป อย่างประเทศ ฝรั่งเศส อังกฤษ สวิตเซอร์แลนด์ ตุรกี สหรัฐอเมริกา ซึ่งถือว่าประสบควาสำเร็จสูง
  2. ควรลดความเหลื่อมล้ำของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา โดยทำการศึกษาเชิงลึกว่าอัตรการหักค่าใช้จ่ายที่เหมาะสมและมีมาตรฐานของเงินได้แต่ละประเภทควรเป็นเท่าใดและมุ่งไปสู่แนวทางการหักค่าใช้จ่ายที่มีหลักฐานที่เกิดขึ้นจริง
  3. เสนอให้ยกเลิกมาตรการลดหย่อนภาษีค่าซื้อหน่วยลงทุนในกองทุนรวมหุ้นระยะยาว (LTF) เนื่องจากไม่เป็นประโยชน์แก่กลุ่มที่มีรายได้น้อย และตลาดทุนสามารถจะอยู่ได้โดยตัวเองอยู่แล้ว ซึ่งรัฐจะได้รับภาษีเพิ่มได้เกือบหนึ่งหมื่นล้านบาท
  4. เราจะลดความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้มีเงินได้สูงและผู้มีเงินได้ต่ำ โดยกำหนดให้ผู้มีรายได้สูงรายงานเงินได้ทรัพย์สินและเงินที่ได้รับในต่างประเทศ และมีมาตรการป้องกันไม่ให้ผู้รับเงินค่าเช่าและค่าธรรมเนียมต่างๆหลีกเลี่ยงที่จะไม่รายงาน
  5. ควรหลีกเลี่ยงลดอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของผู้มีรายได้สูงเช่น อัตราภาษีส่วนเพิ่มสูงสุดโดยไม่มีเหตุอันควร เพราะจะทำให้การกระจายรายได้เลวลงและลดรายรับภาษีของรัฐลงด้วย
  6. จุดอ่อนเรื่องช่องว่างต้องมีแผนระยะยาวในการปรับแก้กฎหมายและกฎระเบียบที่เป็นช่องโหว่ไม่ให้คนจำนวนมากที่รายได้ถึงเกณฑ์หลุดรอดไปจากระบบได้ รวมถึงจัดให้มีมาตรการลดการหลีกเลี่ยงภาษี

ด้าน ดร.มณีขวัญ จันทรศร นักวิจัยจากสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ให้ข้อมูลเสริมว่า ปัจจุบันสัดส่วนรายได้ PIT ในอาเซียนน้อยกว่าใน OECD มาก ไทยมีจำนวนผู้อยู่ในระบบ PIT น้อย เมื่อเทียบกับ OECD ข้อเสนอแนะของตนคือ ต้องมีการสนับสนุนพฤติกรรมในการชำระภาษีอย่างถูกต้อง ตลอดจนพิจารณาการขยายฐานภาษีและลดเศรษฐกิจนอกระบบ ผ่านการใช้ระบบอิเล็กทรอนิกส์ในการชำระค่าธุรกรรมต่างๆ เพิ่มขึ้น

ในขณะที่ รศ.ดร.นวลน้อย ตรีรัตน์ นักวิจัยจาก คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้วิเคราะห์ข้อมูลเรื่อง “การยกเว้นและลดหย่อนในภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา” ให้ข้อเสนอแนะว่า ควรมีการจัดทำรายงานผลการใช้มาตรการลดหย่อนที่เรียกว่า รายจ่ายภาษี (TE) และเปิดเผยต่อสาธารณะเพื่อให้เกิดความโปร่งใส มีการประเมินประสิทธิภาพ ประสิทธิผลของ TE เมื่อเปรียบเทียบกับการใช้นโยบายด้านอื่น เช่นรายจ่าย ที่จะบรรลุวัตถุประสงค์เดียวกัน ตลอดจน มีการทบทวน TE ให้เหมาะสม TE ควรมีการกำหนดระยะเวลาสิ้นสุดเพื่อให้เกิดการทบทวนมาตรการ

ในส่วนของภาษีที่ดิน ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล นักวิจัยจากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวถึง “ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างกับการกระจายความมั่งคั่ง” ว่า

  1. การจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเป็นไปตามหลักผู้รับประโยชน์และหลักความสามารถในการจ่าย ดังนั้นจึงไม่ควรมีการยกเว้นหรือลดหย่อนจำนวนมาก เพราะจะเกิดช่องโหว่ของกฎหมายขึ้น  ควรมีการเก็บภาษีในอัตราที่ต่ำ สำหรับฐานภาษีที่มีมูลค่าน้อย เพื่อไม่ให้เกิดภาระภาษีที่มากจนเกินไป หกจะยกเว้นให้กับบ้านหลังหลัก สำหรับผู้ที่มีกำลังใจการจ่ายภาษีได้น้อย ก็อยู่ที่ไม่เกิน 5 ล้านเพราะเป็นมูลค่าที่อยู่อาศัยที่คนส่วนใหญ่ของประเทศเป็นเจ้าของ และไม่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำกับผู้ที่มีบ้านมากกว่า 1 แห่ง แต่ต้องเสียภาษีสำหรับบ้านหลังถัดไป นอกจากนี้การยกเว้นภาษีสำหรับที่ดินที่ใช้ในการเกษตร ควรเป็นการดูแลเกษตรกรรายย่อย ซึ่งมีกำลังในการจ่ายภาษีต่ำ ควรยกเว้นไม่เกิน 5 ล้านบาท การยกเว้นไม่เก็บภาษีที่ดินเกษตรหรือยกเว้นในมูลค่าที่สูงเกินไป ยังเป็นการสร้างแรงจูงใจให้คนที่ถือครองที่ดินจำนวนมากที่เป็นที่รกร้างว่างเปล่าหลีกเลี่ยงภาษีมาสู่ขอทางนี้ โดยสรุปคือ การยกเว้นภาษีในมูลค่าสูงจะไม่ได้แก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำและยิ่งเป็นการซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำที่มีอยู่แล้วให้ชัดเจนมากขึ้น
  2. การกำหนดอัตรภาษีต้องอยู่ในระดับที่เหมาะสมและสมารถตอบวัตถุประสงค์การจัดเก็บภาษีที่ดินฯ ได้ เช่น อัตราภาษีที่ดินสำหรับที่ดินที่ปล่อยไว้รกร้างว่างเปล่าไม่ได้ทำประโยชน์หากเป็นอัตราที่ต่ำจนเกินไป ก็จะไม่สามารถกระตุ้นให้เกิดการใช้ประโยชน์ในที่ดินได้ เพราะราคาที่ดินเพิ่มขึ้นทุกปี ในปัจจุบันราคาที่ดินเพิ่มขึ้นในอัตราเฉลี่ยทั่วประเทศประมาณร้อยละ 6 ต่อปี ส่งผลให้ยังมีการสะสมที่ดินไว้เพื่อการเก็งกำไรต่อไป เนื่องจากต้นทุนในการถือครองที่ดินต่ำมาก
  3. รัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรจะทำความเข้าใจกับประชาชนว่า ภาษีที่ดินที่จะมีการจัดเก็บนี้ จะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนในแต่ละท้องถิ่นอย่างไรและประชาชนสามารถตรวจสอบได้
  4. รัฐบาลชุดหน้าต้องประเมินว่า การจัดเก็บภาษีที่ดินตามร่างฯ ที่ผ่าน สนช. เป็นไปตามเป้าหมายหรือไม่ และต้องมีความกล้าหาญที่จะแก้กฎหมาย หากพบว่า พ.ร.บ.ภาษีที่ดินฯ ฉบับนี้ไม่เป็นไปตามเจตารมณ์ของกฎหมาย และ
  5. เพื่อให้เกิดการกระจายถือครองที่ดินอย่างเป็นจริง อาจต้องมีการพิจารณาการจัดเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้าตามขนาดการถือครองที่ดินของเจ้านายแต่ละราย โดยหากถือครองต่อรายไม่เกินขนาดที่เหมาะสม เช่น 50 ไร่ ก็ไม่ต้องเสียภาษีในอัตราก้าวหน้าตามขนาดการถือครองและนำรายได้ภาษีในส่วนนี้มาเป็นเงินทุนให้ดับธนาคารที่ดินเพื่อเป็นกลไกให้ผู้ด้อยโอกาสสามารถเข้าถึงที่ดินได้

งานสื่อสารสังคม สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)
ชั้น 14 อาคารเอส เอ็ม ทาวเวอร์ 979/17-21 ถนนพหลโยธิน แขวงสามเสนใน เขตพญาไท กรุงเทพฯ 10400